Методические указания по проверке ГУПов 23:49

         МЕТОДИЧЕСКИЕ  УКАЗАНИЯ

по проведению проверки финансово-хозяйственной

деятельности государственного унитарного

предприятия Саратовской области

 

       Настоящие методические указания разработаны на основании обобщения материалов контрольных мероприятий Счетной палаты Саратовской области, практики работы иных органов финансового контроля и включают в себя наиболее типичные и распространенные нарушения и недостатки, допускаемые должностными лицами и органами власти, ответственными за деятельность областных государственных унитарных предприятий (далее по тексту "ГУП")  . Методические указания содержат примерную программу проведения проверки деятельности ГУПа, ссылки на необходимые для проведения проверки действующие нормативные правовые акты по состоянию на 1 апреля 2003 года . Указания рекомендуются для применения в практической работе сотрудников Счетной палаты области.

 

Глава 1.

 

Правовые основания для проведения проверки

финансово-хозяйственной деятельности ГУПа

 

               Правовым основанием для  проведения проверки является необходимость осуществления контроля за своевременным и законным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета , за соблюдением порядка управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области. В соответствии со ст.15 Закона Саратовской области "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Саратовской области" Счетная палата области является областным органом финансового контроля, полномочия Счетной палаты области  по проведению проверки финансово-хозяйственной деятельности ГУПов закреплены в п.1 ст. 3 Закона Саратовской области "О Счетной палате Саратовской области" от 28.07.1997г.( ред. от 20.12.2002 г.) Счетная палата Саратовской области создана и действует на основании положений ст. 157 и 265 БК РФ.    

 

                                                

Примерная программа проверки финансово-хозяйственной

 деятельности областного ГУПа

 

1.     Изучение учредительных документов, локальных документов регламентирующих финансово-хозяйственную деятельность ГУПа.

    Проверка соблюдения порядка назначения руководителя ГУПа, заключения с ним                     контракта, закрепления за ГУПом  имущества , формирования уставного капитала.

2.     Анализ формирования доходов ГУПа:

а) доходы от основной деятельности ГУПа ( от продажи продукции, работ, услуг);

б) иные доходы от использования имущества ГУПа ;

в) финансовая помощь  из бюджетов всех уровней и организаций в виде субсидий, субвенций, грантов, льготных кредитов. 

         3.   Анализ  обоснованности расходов ГУПа:

а) расходы по основной деятельности ГУПа ,производственные затраты , оплата труда, создание филиалов и представительств ,   соблюдение порядка утверждения смет, правомерность применяемых нормативов и тарифов, соблюдение порядка закупки товаров, работ и услуг для нужд ГУПа;

б) расходы не по основной деятельности: участие в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, иные долгосрочные и краткосрочные финансовые вложения;

               в) распределение и направление прибыли , формирование и использование фондов ГУПа, образуемых из чистой прибыли;

4.      Экономический анализ финансового состояния и эффективности деятельности ГУПа;       

         5.    Проведение встречных проверок (по необходимости) 

 

                        

 

Глава 2.

 

Изучение учредительных документов, локальных документов,

регламентирующих финансово-хозяйственную деятельность ГУПа.

 

             1. В соответствии со ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – "ГК РФ") в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Унитарное предприятие является коммерческой организацией, имущество которой находится в государственной или муниципальной собственности и закреплено за таким предприятием на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. ГУП не наделено правом собственности на переданное ему имущество учредителем и на имущество, которое оно приобрело в процессе своей деятельности (ст. 299 ГК РФ). В соответствии со ст. 2 ст. 29 Закона Саратовской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области" (новая редакция  от 7 февраля 2003 года № 7-ЗСО) собственником областных ГУПов является Саратовская область в лице комитета по управлению имуществом области (КУИ), который выступает в качестве обязательного учредителя ГУПа.   Согласно Постановлению Правительства Саратовской области от 14.08.2001г. № 91-П "О порядке создания областных ГУП" орган исполнительной власти – инициатор создания ГУПа передает  на рассмотрение КУИ пакет документов с обоснованием необходимости создания ГУПа, в случае принятия положительного решения КУИ со своим заключением вносит документы на рассмотрение Президиума Правительства области. Решение о создании ГУПа оформляется распоряжением Правительства области. Соучредителем областного ГУПа наравне с КУИ может выступать уполномоченный орган исполнительной власти.

             2. Согласно ст. 114 ГК РФ учредительным документом ГУПа является его устав, в котором должен быть определен исчерпывающий перечень предмета и целей деятельности предприятия. Имеют место случаи, когда в нарушение данных требований в уставе ГУПа после перечисления его видов деятельности применяется формулировка: " и иные незапрещенные виды деятельности". В отдельных случаях уставы ГУПов содержат иные противоречащие ст. ст. 113, 114 ГК РФ положения, такие ,как например " доходы предприятия  и имущество , приобретенное предприятием в результате своей деятельности, являются собственностью предприятия", размер уставного капитала указан меньше  минимума,  определенного законодательством.      Устав областного ГУПа  и контракт с руководителем должны соответствовать примерным формам, утвержденным Постановлением Правительства области от 19.04.2001 года № 42-П "Об утверждении примерного устава областного ГУП и примерного контракта с руководителем областного ГУП". Согласно примерной форме , устав ГУПа должен быть утвержден распоряжением КУИ области, согласован с отраслевым органом исполнительной власти и зарегистрирован в органе гос. регистрации. До 31 декабря 2002 года государственную регистрацию юридических лиц осуществляли администрации органов местного самоуправления.  В соответствии со ст. 51 Гражданского кодекса РФ, ст. 11  Федерального Закона "О государственной регистрации юридических лиц" и Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002г. № 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц" все юридические лица, созданные до вступления в силу указанного закона, должны до 31 декабря 2002 года представить сведения в районное подразделение Министерства РФ по налогам и сборам для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц, о чем им выдается Свидетельство с присвоением государственного номера. Отсутствие государственной регистрации и невнесение в государственный реестр юридического лица в соответствии со ст.ст.49, 51 ГК РФ лишает его правоспособности юридического лица, а любые совершенные сделки являются ничтожными.  

         3.Федеральным Законом "О государственных и муниципальных предприятиях" от 14.11.2002 года № 161-ФЗ был внесен ряд изменений в нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующих деятельность ГУПов, более детализировано установлены  требования по порядку создания и деятельности ГУПа. Согласно указанному Закону ГУПы, созданные до его введения, должны привести свои учредительные документы в соответствие до 1 июля 2003 года. Новеллами Закона являются нормы, предусматривающие создание государственных (муниципальных)  казенных предприятий на уровне субъектов РФ  и муниципалитетов, запрещается создание ГУПами дочерних предприятий, правовое положение руководителя ГУПа приближено к положению государственного служащего и прочее. Со дня вступления в силу  указанного Закона уставы ГУПов применяются в части не противоречащей Закону (ст. 37). В соответствии со ст. ст. 2 и 4  указанного Закона  государственные унитарные предприятия делятся на два вида : государственное предприятие субъекта РФ, основанное на праве хозяйственного ведения и  казенное предприятие субъекта РФ, основанное на праве оперативного управления.  

      В соответствии со ст. 32 Закона "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области" передача имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление оформляется договором с КУИ и актом приемки-передачи при учреждении предприятия. Проверки показывают, что в отдельных случаях такие договор или акт отсутствуют либо оформлены ненадлежаще ( нет даты заключения,  подписей одной из сторон и т.п). Стоимость имущества, передаваемого в качестве уставного капитала ГУПу или сумма денежных средств не должна быть меньше, чем 5000 МРОТ на дату государственной регистрации ( 500 000  рублей). Согласно ст. 8 Федерального  Закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" стоимость имущества , закрепляемого за ГУПом , определяется независимым оценщиком. Стоимость имущества , закрепляемого за ГУПом на праве хозяйственного ведения может быть больше объявленной величины его уставного капитала.

      4.Как правило, в ГУПах действует ряд положений, регулирующих деятельность структурных подразделений, внутренние документы об организации бухгалтерского учета и отчетности, положений о премировании и пр. В случае прямого указания в уставе на наличие таких документов , их отсутствие является нарушением.  Локальные документы также необходимо проверить на соответствие уставу и законодательству РФ.

        При наличии у ГУПа обособленных структурных подразделений  в виде филиалов или представительств (которые не являются юридическими лицами), сведения о них с местонахождением должны быть указаны в уставе в соответствии с п.3 ст. 55 ГК РФ. Положение о филиале или представительстве в обязательном порядке должно быть утверждено руководителем ГУПа.

      5.В соответствии с Постановлением Правительства Саратовской области от 1 октября 2001 года № 105-П руководитель ГУПа принимается на работу на основании контракта, заключаемого с координирующим  органом власти по согласованию с КУИ. Проведение конкурса на замещение должности руководителя и его аттестация осуществляется в соответствии с положениями, утвержденными указанным постановлением.

        В соответствии со ст. 37 Устава (Основного Закона) Саратовской области все объекты государственной собственности области в т.ч ГУПы должны быть включены в перечень объектов, утвержденный Постановлением Саратовской областной Думы от 13.11.2002 г. № 3-76.             

    

Глава 3

Анализ формирования доходов ГУПа

 

         1. В соответствии со ст. 50 ГК РФ государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями и в качестве основной цели своей деятельности должны иметь извлечение прибыли. Таким образом, доходы ГУПа должны главным образом формироваться от осуществления им предпринимательской деятельности  по направлениям, указанным в его Уставе.  Определенными видами деятельности ГУП вправе заниматься только на основании лицензии в соответствии со ст. 49 ГК РФ и Федеральным Законом  "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ.

           2. При проведении проверки необходимо установить соответствие суммы стоимости имущества, указанной в договоре о передаче имущества в хозяйственное ведение, актах приемки-передачи имущества и балансе предприятия. Необходимо установить правильность формирования уставного капитала. До вступления в силу Федерального Закона "О государственных и муниципальных предприятиях" от 14 ноября 2002 года действовало требование п.4 ст. 114 ГК РФ о том, что уставный капитал (фонд) до государственной регистрации предприятия должен быть полностью оплачен собственником. По действующему законодательству согласно ст. 13 указанного Закона уставный фонд  ГУПа должен быть полностью сформирован собственником в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия.

          3. Одним из общих недостатков при формировании доходов ГУПов является  высокая дебиторская задолженность потребителей продукции, работ или услуг. Нередко такая задолженность превращается в фактически безнадежную к взысканию по причине того, что ГУПы своевременно не проводят претензионную и судебную работу по взысканию долга (истекает срок исковой давности), при заключении договоров не выясняют платежеспособность заказчика, заключают договоры с нарушением требований гражданского законодательства, что порой делает невозможным взыскание долга в судебном порядке.          

 4.При проверке формирования доходов предприятия,  рекомендуется обратить внимание на  соблюдение порядка использования собственности ГУПа. Дополнительными источниками доходов ГУПа могут быть доходы от сдачи в аренду или продажи недвижимого имущества, транспортных средств, производственного оборудования. При этом должно соблюдаться требование ст. 295 ГК РФ о том, что предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.  Постановлением Правительства Саратовской области от 9 июля 2001 года № 79-П был утвержден порядок дачи согласия на продажу недвижимого имущества, закрепленного за областными ГУПами, согласно которому ГУП предварительно должен направить на рассмотрение комиссии Комитета по управлению имуществом области пакет документов , по результатам рассмотрения которого КУИ выдает письмо с согласием или несогласием на  продажу недвижимого имущества. В любом случае следует установить, каким образом повлияли на деятельность ГУПа сделки с недвижимым имуществом, так как согласно п.3 ст. 18 Федерального Закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" сделки, повлекшие невозможность осуществления уставной деятельности ГУПа , являются ничтожными. Согласно указанной статьи Закона ГУПам запрещено заключать договоры простого товарищества (совместной деятельности). При проверке следует   текст договора сопоставить с нормами главы  55 ГК РФ, так как фактическому договору простого товарищества могут придать иное именование  ( " О совместном сотрудничестве", "О долевом участии", "О взаимодействии" и т.п).      

    5.В отдельных случаях имеет место нарушение требований ст. 295 ГК РФ как со стороны КУИ , так и со стороны ГУПа, когда в договоре о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения, ГУПу предоставлено  право самостоятельной сдачи в аренду недвижимого имущества на срок не более года. Законодательством не предусмотрено наделение таким правом ГУПа. Без согласия собственника ГУП не вправе предоставлять займы, поручительства, получать банковские гарантии, заключать договоры уступки требования и перевода долга.

 Зачастую выпадающие доходы ГУПа, свидетельствующие о неэффективном использовании имущества, образуются в результате сдачи имущества в безвозмездное пользование или аренду по ставкам ниже рыночных другим юридическим лицам. Следует учесть, что согласно ст. 25 Закона Саратовской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области" не допускается передача имущества в безвозмездное пользование коммерческим организациям, за исключением случаев, предусмотренных правовыми актами государственной власти (в последнем случае договор вправе заключить только КУИ). Статьей 19 указанного закона также запрещена безвозмездная передача (дарение) объектов собственности области (в т.ч. движимого имущества) коммерческим организациям, что соответствует и ст. 575 ГК РФ, согласно которой дарение запрещено в отношениях между коммерческими организациями (ОАО,ЗАО, ООО, ГУП, МУП, производственные кооперативы). 

Движимым имуществом ГУП вправе распоряжаться самостоятельно согласно п.2 ст. 295 ГК РФ, если иное не установлено  уставом ГУПа или законодательством.

5.                 ГУПы могут получать доходы и в виде безвозмездных перечислений. Чаще всего это субсидии или субвенции из областного бюджета, но могут быть и субсидии в виде грантов из бюджетов или средств некоммерческих организаций (фондов). Так как субсидии и субвенции согласно ст.6 БК РФ предоставляются  для осуществления определенных целевых расходов, при проверке следует изучить документы, на основании которых были предоставлены субсидии или субвенции и проверить их целевое  использование. В соответствии со ст. 78 БК РФ правовым основанием предоставления субсидий или субвенций является федеральные или областные законы, федеральные или областные целевые программы. Зачастую субсидии или субвенции областным ГУПам в нарушение данного требования предоставляет на основании нормативных актов исполнительной власти областное министерство или ведомство , в ведении которого находится ГУП. Рекомендуется провести  экономический анализ обоснованности получения ГУПом субсидий или субвенций. В случае , если безвозмездные перечисления имеют постоянный характер, составляют значительную долю доходов ГУПа и деятельность предприятия  во многом зависит от таких поступлений, следует поставить вопрос перед учредителями о нецелесообразности существования такого предприятия в форме коммерческой организации.  В соответствии со ст. 120 ГК РФ для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера юридическое лицо, полностью или частично финансируемое собственником, должно быть создано в форме учреждения.

       6. Зачастую ГУПы, получающие целевое финансирование ( субсидии, субвенции), в нарушение п. 14 ст. 251 НК РФ не ведут раздельного учета доходов (расходов) по полученным средствам, что , во-первых, затрудняет проведение проверки на предмет целевого использования данных средств, и во-вторых,  влечет  необоснованные дополнительные расходы , так как в этом случае все такие доходы подлежат налогообложению в общем порядке. 

 

 

 

 

 

Глава 4

Проверка обоснованности расходов ГУПа

 

          1. Являясь коммерческой организацией , в соответствии со ст. 575 ГК РФ ГУП не вправе осуществлять безвозмездные сделки со своими денежными средствами или имуществом  в отношении другой коммерческой организации ( дарение, премирование  и пр.). Согласно п.1 ст. 576 ГК РФ дарение в отношении некоммерческой организации (благотворительный фонд, общественная организация и объединение, учреждение) допускается с согласия собственника. 

          2. При проверке осуществления расходов, как правило, анализируется соблюдение ГУПом законодательства о налогах и сборах, о бухгалтерском учете и отчетности. Нарушения порядка уплаты налогов и сборов могут быть отражены в актах налоговых органов. В случае, если ГУП пользуется отсрочками или рассрочками уплаты налогов и сборов, инвестиционным налоговым кредитом или налоговым кредитом, следует проверить на соответствие порядка принятия таких решений, определенного главой 9 Налогового кодекса РФ.   Нередко  ГУПы  допускают нарушения ведения кассовых операций с денежной наличностью, в частности в нарушение Порядка ведения кассовых операций в РФ ( утв. ЦБ РФ от  22 сентября 19993 г. № 40) не выводится остаток денежной наличности ежедневно, денежные средства выдаются без оформления расходного кассового  ордера или оформляются ненадлежаще.  Отсутствует аналитический учет по подотчетным лицам, с материально ответственными работниками не заключаются договоры о полной индивидуальной материальной ответственности (ст. 244 ТК РФ), нарушаются правила  начисления амортизации и списания основных средств.

          3. При проверке правомерности и обоснованности расходов по оплате  труда, следует изучить штатное расписание ГУПа, положение об оплате труда, установленную в ГУПе систему премирования на соответствие положениям устава и трудового законодательства. В соответствии со ст. 1 Федерального Закона "О минимальном размере оплаты труда" № 82-ФЗ от 19 июня 2000 года оплата труда не может быть установлена ниже 132 рублей с 1 июля 2000 года, 200 рублей с 1 января 2002 года, 300 рублей с 1 июля 2002 года, 450 рублей с 1 мая 2002 года. Трудовой кодекс РФ допускает выдачу заработной платы в натуральной форме, но не более 20 % ( ст. 131 ТК РФ). Следует проверить соблюдение порядка выплаты зарплаты ( ст. 136 ТК РФ), порядка осуществления удержаний ( ст.ст. 137, 138 ТК РФ). В случае, если основная деятельность ГУПа систематически финансируется полностью или частично из областного бюджета , оплата труда его работников должна производиться на основе тарифной системы оплаты труда в соответствии со ст. 143 ТК РФ и Постановлением Правительства РФ от 14 октября 1992 года № 785, осуществление стимулирующих выплат ( премий, доплат ,надбавок) производиться в порядке установленном Правительством области. Если же ГУП не получает финансовой помощи из бюджета, оплата труда (в т.ч. премирование) производится в соответствии с локальными нормативными актами ГУПа, коллективным или индивидуальными трудовыми договорами, но не может быть хуже, чем установлено ТК РФ. Имеют место случаи в ГУПах, частично финансируемых из бюджета, установления и выплаты работникам не предусмотренных законодательством доплат (на питание, на транспортные услуги и т.п.) в виде трансфертов населению, в то время как согласно ст. 75 БК РФ трансферты населению- это социальные выплаты, установленные законодательством. Вместе с тем, предприятие, не получающее финансовую помощь из бюджета, вправе самостоятельно(если иное прямо не установлено в нормативных правовых актах)  расходовать свои средства в т.ч. на  материальное стимулирование труда работников. Согласно примерного устава областного ГУПа для этих целей могут формироваться специальные фонды, образуемые из части прибыли, остающейся в распоряжении ГУПа..    

        Размер оплаты труда, нормы материально-технического обеспечения руководителя ГУПа  определяются в контракте, заключенным с учредителем и уполномоченным органом власти.      

                 4. Весьма распространенным нарушением бюджетного законодательства при расходовании полученных бюджетных средств ГУПами, выполняющими функции государственно заказчика (и получившими на эти цели бюджетные средства),  является правонарушение, предусмотренное ст. 301 БК РФ "осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка". В настоящее время базовым нормативным документом, определяющим порядок проведения закупок для государственных и муниципальных нужд является Указ Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" от 9 апреля 1997 года № 305, п.2 Положения которого  распространяют действие Указа на всех юридических лиц, осуществляющих закупки продукции, работ услуг  с использованием средств бюджетов. В развитие  Положения были приняты следующие документы: Постановление Правительства РФ "О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов(конкурса)" от 26 сентября 1997 года № 1222, Рекомендации по вопросам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок, утвержденные Письмом Министерства экономики РФ от 8 апреля 1999 года № АС-353/2-301. Согласно указанным документам, закупки на сумму свыше 2500 МРОТ (250 000 рублей) по одной сделке должны производиться на конкурсной основе (за исключением закупок у единственного источника – монополиста), закупки на сумму ниже 2500 МРОТ могут осуществляться путем запроса котировок у потенциальных поставщиков  товара на который существует сложившийся рынок. 

        При проверке соблюдения установленного порядка при проведении закупок, следует обратить внимание на исполнение требований ст. 73 БК РФ, согласно которой государственные заказчики обязаны вести реестры закупок, порядок ведения реестров должен быть определен нормативным правовым актом субъекта РФ. 

        При изучении документов, сопровождающих  закупку, рекомендуется анализировать уровень цен на соответствие  средним рыночным ценам на аналогичный товар, работы, услуги сложившимся в данном районе или области в целом. Информацию об этом можно запросить у нескольких потенциальных поставщиков, предприятий, осуществляющих оценочную или экспертную деятельность, Министерства экономики и развития Саратовской области,  либо почерпнуть из рекламных котировок в СМИ. При выявлении умышленного завышения (занижения) цен при закупках, материалы проверки должны быть направлены в правоохранительные органы для привлечения виновных к уголовной ответственности. В любом случае, данные факты следует квалифицировать как нарушение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, установленного ст. 34 БК РФ.            

         5. При наличии у ГУПа расходов по обслуживанию долговых обязательств перед кредитными учреждениями, необходимо проверить соблюдение требований ст. 118 БК РФ, в соответствии с которой постановлением Правительства области от 14 мая 2001 года № 54-П утверждено положение о порядке регистрации заимствований областных ГУПов министерством финансов области.

        6. Законами об областном бюджете на очередной финансовый год в соответствии со ст. 42 БК РФ устанавливается обязанность областных ГУПов перечислять в областной бюджет часть прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ( например, в 2002 и 2003 году установлена ставка 15 %) . Проверки показывают, что и те немногие ГУПы, получившие прибыль,  зачастую недобросовестно выполняют данное т